关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见
01什么是“未批先建”？
根据《环境影响评价法》（2018修正）第二十五条规定，“未批先建”是指建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位擅自开工建设的行为。包含五种情形：
一是建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的；
二是建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生了重大变动，但建设单位未重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的；
三是建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设，开工前建设单位未报请原审批部门重新审核，擅自开工建设的；
四是虽然建设单位提交了建设项目环评文件，或者因重大变更情形重新提交了环评文件，或者因环评批复过期提交了重新审核，但最终未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的；
五是建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的。
02“未批先建”的法律责任
依据《环境影响评价法》的相关规定，建设单位未依规批准新项目，未依法处理重大变更再批准办理手续，批准到期没报复核，私自开工建设的，由县级以上生态环境保护主管部门责令停止基本建设，并依据违反规定情况及危害不良影响。
项目建设环境影响报告、汇报没经批准或是原批准单位复核允许，建设单位私自开工建设的，按照前款规定惩罚。
建设单位未依规递交项目建设环境影响申请表的，由县级以上生态环境保护主管部门购买文档，惩处5万元以下罚款。
03“未批先建”补办环评手续
先前，《2002年版环境影响评价法》明确了未完成的建设新项目《限期补发手续》内容，但自此展开了几回改动，没有把《限期补发手续》做为行政处罚的优先程序流程。但现行的《环境影响评价法》(2018修订本)并没有严禁建设企业申请办理补领环境影响报告书、审核报告的办理手续。
据原环境保护部详细介绍，《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号），“没经批准的先建”违纪行为，自然环境单位将按照一个新的环境保护法和新环境影响评价法予以处罚，“没经批准的先建”违纪行为将于建设个人行为完成后两年内被发现了不符环境影响评价核查批准标准的，没经依规批准，应当依法责令恢复原状。
04什么是“未验先投”？
《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第二十三条规定，“未验先投”是指建设项目（应编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目）需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的行为。包含五种情形：
第一，务必建设配套环境保护设施，建设新项目才可以资金投入生产制造或使用。
第二，必须配套设施建设的环境保护设施并没有完工，建设工作资金投入生产制造或使用。
第三，与此同时建设了环境保护设施，但没经工程验收就资金投入生产制造或者使用。
第四，与此同时建设了环境保护设施，但工程验收不符合要求的，资金投入生产制造或使用。
第五，与此同时建设了环境保护设施，但环境保护设施测试中徇私舞弊，并且通过检验。
05“未验先投”的法律责任
根据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
建设单位同时存在违反“三同时”验收制度、超过污染物排放标准排污等违法行为的，应当依法予以处罚。
06“未验先投”的追溯期限
原国家环保部发布的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）要求，基本建设工作违背环境设施“三同时”验收制度，在制造或使用中逐渐有违背环境保护设施“三同时”验收制度的违法行为，即便“未批准”。
也就是说，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。所依据的法律分别是：《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定。
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